[81]参见最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号，已废止）第11条。

[36]2019年中办、国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求将县级主管部门与公众密切相关的行政审批权以及部分行政执法权下沉到底即转移到乡镇人民政府、街道办事处，并以乡镇人民政府、街道办事处的名义实施行政行为。职权委托与民事代理以及基于民事代理原理的事务委托不同，导致了行政职权从委托机关转移到受委托机关。

[70]自行政诉讼双被告制度实施以来，行政机关往往通过委托或变相委托，经受委托组织或机关对被诉行为的自认，规避行政诉讼被告。[80]《洋山保税港区管理办法》（上海市人民政府令第63号）。[44]参见前注[13]，袁雪石书，第150页。应该说，最高人民法院以下沉行政案件级别管辖权为内容之一的审级制度改革，与行政审批权和行政执法权的下放或下沉改革相契合。[52]德国行政法学鼻祖奥托·迈耶把构成特别法依据的法律规定即特别法授权条款称为法律作用力的转让。

由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，以委托的行政机关为被告。与《行政诉讼法》（1989）的委托规定相呼应，《行政处罚法》（1996）从实体法的角度规定了行政机关对社会组织的委托。实践中，有的地方政府还故意把问题搞得更为复杂。

行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。[63]［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，第504页。现时化，是将未来拉回到现在。[67]前注 ，凯尔森书，第87页。

姜明安主编：《行政诉讼案例评析》，中国民主法制出版社1994年版，第102页。在公民权利类型上，则行政机关的事权可以分为生命、自由、财产和发展的保障职权。

第二，授权往往直接规定特定的授权对象，如《工商行政管理所条例》（1991）第8条第1款规定的授权对象为工商所，《铁路法》（2015）第3条第2款规定的授权对象为国家铁路运输企业。[53]参见前注 ，奥托·迈耶书，第71页。[47]最高人民法院的上述态度是针对行政机关间的事务委托而言的。这就打开了行政诉讼的通道，促使可诉性条款一度成为法律中的必要条款。

如果没有法律、法规或者规章作为依据，行政机关可以自行委托，可能会使实施行政许可的主体混乱，从而导致乱许可，妨碍设立行政许可制度的目的实现[45]。[86]参见《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》。税收和警察是秩序行政的典型领域。基于职权法定原则，行政职权的内容和边界及其行使主体都是由法律明确规定的。

由此，我国从行政诉讼程序的角度确立起了行政委托制度。在此前的行政实践中，行政机关间的委托事实上大量存在。

不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。受委托行政机关不得再委托是一条基本法理，不需要制定法的明文规定。

[71]参见前注[28]，刘长江案。《行政处罚法》第18条第3款规定：限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。能为规定，是指法律规定行政机关能够采取或不采取某种举措。并且，最高人民法院对《民事诉讼法（试行）》（1982）可诉条款中的法律扩大解释为法律、行政法规和地方性法规。[74]参见张永生等案，最高人民法院（2020）最高法行申100号行政裁定书。特别法依据是判断代理或委任的补强性要件。

基于行政机关间的代理仅产生实施行政行为的代理权，本文将代理称为事务委托。机构授权是指特定的行政主体或者行政主体的机构以授权的方式执行另一个行政主体的任务。

[72]此类通过委托规避被告的现象，当前已经发展到需要推定委托甚至公安机关侦查的严重程度，[73]或者请求公安机关保护被强拆房屋又引发另一行政诉讼案件的情形。[76]相对人与受委托机关的合作，是基于委托行政机关的暂时性甚至一次性委托，没有可供预见的惯例。

五、行政机关间委托的法律效果 行政机关间事务委托和职权委托的法律效果归属迥异，需要分别讨论。[83]参见《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号）第3条。

[78]改革中行政职权的变更，不限于行政机构的撤销、合并、变更以及行政职能的调整，还包括行政职权的纵向再配置即权力下放或上收，其中大多数情况下都是以承继行政职权的行政机关为责任主体的。如果仍然把法律效果归属于委托行政机关，即洋山港区范围内的财税收入等收益都归委托的浙江省一方，则上海市一方得不到回报。两部法律是对所涉领域单行立法的统一。要把这一基本原理制度化、法律化也无须过多的立法资源，只要在修改《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时加以规定即可。

[38] （三）职权委托与行政法上的授权 我国有学者把行政机关间的职权委托称为行政机关的授权，以区别于行政机关间的事务委托和法律授权。行政案件的可诉性早在新中国初期的法律中就有规定，[4]但真正的发展却源于改革开放的激发。

进入专题： 行政委托 事务委托 职权委托 。自2002年国务院决定取消第一批行政审批项目以来，[33]我国开始了持续的权力下放改革，很多地方政府以立法或决定的形式将行政职权由法定行政机关调整为下级行政机关行使。

因此，在职权委托即行政权已经转移的情况下，就应该以承继的受委托行政机关而不以原行政机关为被告。实际上，有的立法并没有使用委托但却包含了委托内容。

这是一种行政职权从一行政机关转移到另一行政机关，并由承继职权的行政机关以自己的名义实施行政行为、承享法律效果的制度，是调整行政机关间关系的基本法律制度之一。[50]职权法定原则的理论基础则是作为法治国家核心之一的法律优先。第三，授权法一旦生效，被授权组织即取得行政职权，在法律上无需立法主体或其他机关再作意思表示。这两个领域法律对可诉性条款的设置，攻克了影响建立行政诉讼制度的堡垒，引发了较多的行政诉讼案件。

我国有行政机关间的职权委托之实但无其之名的原因在于，尚未区分行政机关间的事务委托和职权委托，没有为立法提供足够的理论支持。[19]第二，特别法依据是否存在。

[28]刘长江案，最高人民法院（2020）最高法行再203号行政裁定书。在这一意义上，每个权利相当于每个义务。

这些法律条款标志着我国行政委托制度的重大发展，标志着行政机关间委托制度的建立。[26]前注[19]，室井力主编书，第281页。

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